社区居民自治是社区建设的重要组成部分，本讲主要是对我国社区居民自治产生的背景、居民自治概念、我国现有居民自治模式、居民自治的困境及解决途径做以阐释，以期实现对居民自治的清晰认识。

一、社区居民自治的基础

20 世纪 90 年代末，中国的城市改革不断深化，城市社区建设及相应的社区自治迅速崛起，成为继中国农村改革及村民自治之后的有一个体制创新。如果说，在 20 世纪，中国社会发展的主题是乡村发展“绿色崛起”，那么，在 21 世纪，中国社会发展的主题将是城市发展的“都市突破”。

“都市突破”中的社区居民自治并不是空穴来风，这一体制创新的出现有着深刻的理论基础、法律基础和社会基础。

（一）理论基础

从理论上来看，社区居民自治与在全球范围内所兴起的“治理”理念有着密切的关系，因此，可以把“治理”理念的兴起看作是社区居民自治产生的理论基础。

学术界主要从两个角度来使用“治理”这一概念的：一是用来表述各种利益相关者合作管理共同事务的制度和过程；二是用来表述在国家、市场之外的领域实际存在一种“自组织治理”的状态。

1 、作为共同事务管理中的“治理”

作为共同事务管理中的“治理”，它要表达的核心思想：凡是共同事务就应该由所有的利益相关者共同参与，没有参与就没有治理，没有参与就没有民主。

由于研究对象和表述对象不同，“治理”的定义也多种多样。

（ 1 ）在制度经济学中，“治理”主要是指公司治理，其核心是如何通过一套制度在各种利益相关者之间合理分配控制权和剩余索取权的问题。公司治理主要是指现代公司制企业在领导、管理、激励、约束方面的制度和原则，它涉及公司各种利益相关者之间在“责、权、利”上的划分和相互制约，往往是指双向的、相互的控制关系或制度结构。公司治理有广义和狭义之分，狭义的公司治理结构，是指公司董事会的功能、结构、股东权力等方面的制度安排。广义的公司治理结构是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司目标，谁在什么状态下实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配等一些问题。

（ 2 ）政治学也有对“治理”的研究。政治学中的“治理”主要是指政府管理制度、方式、过程的变化，其实质是：政府在提供公共服务（不包括阶级统治职能）的过程中要做到“效率与公平兼顾”。具体要点包括以下五个方面： ①治理是指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系，是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

②治理的主体是多元的，在管理社会共同事务，提供公共服务方面存在着多个中心，它除了政府之外，还可以是其它各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体、社会个人等等。③治理是一个上下互动的管理过程，它主要是通过合作、协调、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理，以建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力内容是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。④治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性，作为自组织网络的管理，它有权迫使公民服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。管理手段既包括政治法制的，也包括经济市场的，还包括社会的、文化的手段和采取的方式。⑤治理关系为信任和互惠关系，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

1995 年联合国的全球治理委员会对“治理”做出了更宽泛的界定：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”这一定义是对上述诸多观点的综合，旨在表达这样一个意思：治理就是各种利益相关者共同参与共同事务管理的过程，它特别强调治理是一个持续的过程，这种过程的核心是平等的协商和对话，并通过协商对话形成一致性的“契约”，约束各方参与者的行为，从而实现某种公共利益的最大化。

2 、作为非国家、非市场领域的“自组织治理”

作为非国家、非市场领域的“自组织治理”，是近年来学术界研究的前沿课题，它表达的核心思想是：在非国家、非市场领域，实际存在一种“自组织”，它是一种有效的、内生的协调机制，即“自组织”优于“被组织”或“自治”优于“他治”。

“自组织治理”有三种不同的定义：

（ 1 ）生物进化论上的自组织。具体来说，自组织系统是指在无需外界特定指令而能自行组织、自行创生、自行演化，能够自主地从无序走向有序，形成有结构的系统。也就是说，一个事物在与外界不断进行能量交换过程中能够自发地走向有序化的过程，外界输入的能量只是事物演化的条件，而不是事物演化的内因。

（ 2 ）社会结构论上的自组织。它具体是指社会结构中的子系统处于一种自我调节的运行状态。西方学者认为，中央政府“统治失败”源于统治对象的变化。“被区分开来的社会子系统的自我参照和内在动力使得传统法律方式的集权政治控制越来越困难。”

（ 3 ）人类关系协调论上的自组织。它具体是指不同于行政命令机制和等价交换机制的另一种人类关系协调机制。其潜在的假设是：在市场、国家不占主导的领域，实际存在另一种人类关系的协调机制即自组织，而且“自组织”是成本最低和受益最大的一种治理机制。

概括来讲，“自组织治理”可以被界定为：在既定时空范围，不需要外部力量强制性干预，各种利益相关者通过民主协商，相互增进信任，正和资源，采取合作行为，共同治理公共事务的过程，并逐步使共同体进入“自我维系”状态。“自组织治理”的基本要素包括： ①“自组织”字歌——独立的权利主体，②“自组织”基础——共同的利益纽带（共同目标、共同财产、共同资源等），③“自组织”机制——平等协商（任何一方不得把自己的意志强加于人），④“自组织”结构——以行动者为连接点，并以信任与合作为基础的横向关系网络。⑤“自组织绩效”——自我管理和自我约束的秩序，而不需要外部力量的干预。

无论是作为共同事务管理的“治理”，还是“自组织治理”，都为我国社区居民自治的出现做以理论上的铺垫，“治理”理念的提出可以看作是社区居民自治提出的理论基础。

（二）法律基础

1954 年 12 月，第一届全国人大常委会第四次会议根据 1954 年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。于是，居民委员会建设在全国展开，从而迎来了 1956 年到 1958 年的城市居民自治发展的“黄金时期”。 1958 年之后，尤其是“文化大革命”期间，以居民委员会为代表的基层群众自治制度受到严重破坏，中国的基层民主也因此陷入全面危机。改革开放后，中国基层民主重新获得发展。 1980 年 1 月 19 日 ，国家重新颁布了 1954 年通过的《城市居民委员会组织条例》，从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。两年后，新颁布的宪法，将城市基层群众自治制度推广到农村，规定农村也成立类似城市居民委员会的基层群众自治组织，即村民委员会。 1987 年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。两年后，在原来的《城市居民委员会组织条例》基础上形成的〉《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也在全国人大常委会获得通过。至此，城市基层群众自治制度有了成熟的法律基础。

显然，城市基层群众自治是随着新中国的发展而发展起来的，由于各种政治运动的冲击，经历的发展过程是比较曲折的。但是，实践证明，这种群众自治与中国的政治和社会发展具有很强的契合性，是当代中国社会主义政治建设中不可缺少的重要组成部分。

（三）现实基础

我国社区居民自治不仅具有理论基础和法律基础，而且社会的现实中也可以找到其存在的现实基础。社区居民自治是我国社会结构转型的必然产物。

1 、社会结构分化与街居制的困境

（ 1 ）中国的“国家一元化结构”特征

在体制改革以前，中国的社会结构表现出向上依赖和向下控制的“国家一元化结构”特征，“单位”和“单位制”是这一社会结构特征的微观基础和制度基础。国家依托各级政府纵向式的组建各种“单位”（主要包括行政单位、企业单位、事业单位）将所有的公民吸纳其中，形成独特的“单位人”（以依附性而不是自主性为特征的社会成员）和“单位社会”（整个社会是以“单位”为基本细胞组成一个紧密的“蜂窝结构”）。

“单位”是一个隶属于国家领域、依赖于政府权力、承担综合职能的部门。“单位具有”如下特征：①空间重叠性。表现为生产空间与生活空间的重叠；②产品同构性。由“单位”所提供的产品都以公共产品的形式出现，不存在公共产品、私人产品和半公共产品之分；③双重依附性。一方面，政府与“单位”之间存在依附与庇护关系，另一方面，“单位”与职工之间也形成了依附与庇护关系；④对外封闭性。“单位”的资源、权力、社会福利对“单位成员”具有非排他性，而对“非单位成员”则具有排他性。

“单位”是靠“单位制”来支撑的。“单位制”的内容包括：①以“单位”为依托的城乡分割的户籍管理制度。其核心是对人口迁移的有效管理，防止农村人进入城市；②以“单位”为依托的“统包统配”的就业制度；③以“单位”为依托的定量供应生活必需品制度和各种补贴制度；④以“单位”为依托的社会福利和社会保障制度。

“单位制”在发挥历史作用的过程中，也不可避免的产生了一系列制度后果，表现为以下两个方面：①就整个社会而言，形成了“总体性社会”。“总体性社会”是一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个领域高度重叠，国家政权对社会实行全面控制；②就社会的个体而言，产生了依赖性人格。“单位制”通过资源垄断和空间封闭，实现了单位成员对单位的高度依赖，造就了单位成员的依赖性人格。

在“单位中国”，随着工业化和向社会主义过渡，城市居民的生产和生活逐步纳入工厂、企业、机关和学校等各种“单位”，由“单位”解决居民的一切问题，无“单位”依托的“社会闲杂人员或非工人阶级或小市民等”逐步在减少，因此，街道办事处和居民委员会只是一种过渡性组织，并逐步丧失其存在的必要性。因此，城市社会的基本单元只能以“单位”形态出现，与传统街坊社区存在自然联系的“街区”日益边缘化，居委会也只能承担“单位”外的拾遗补缺功能。

（ 2 ）社会转型与街居制的困境

改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁。随着所有制结构的变动、市场经济的发展和社会流动的加剧，中国正处于从传统的封闭的计划经济体制向现代的开放的市场经济体制转变，其间“单位制”失去了其生存的土壤，不得不走向解体的边缘。“单位制”的解体改变了原来的“单位办社会”、“企业办社会”的局面，开始弱化单位行为尤其是企业行为中的非专业性目标，开始弱化职工对单位的过分依赖。这种深刻的社会结构转型，意味着自主性社会领域所承担的作用与功能将凸现出来，人们的生活中心与利益关系也逐渐向社会（社区）方向转移。在这一社会体制的转变过程中，各个“单位”原来所具有的各种社会管理职能和社会服务职能逐渐被城市中的街道办事处和居委会所承担，街居制获得了恢复和发展。

在经过恢复和发展以后，中国的街居制又面临了新的困境。①职能超载。“单位制”的解体导致单位职能的外移，大量的社会职能剥离出来回归给了社会，在中国社会中间组织不发达的情况下，比较成熟的街居体系就几乎成为唯一的接受主体。随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人员的增多，街居承担着越来越多的社会管理和社会服务工作。城市管理体制的改革提出了“管理重心下移”，由此带来了原来实行“条条管理”的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多的管理内容。②职权有限。虽然街居体系承担了原来单位外移的职能以及新出现新增加的工作任务，但是街居的权力却依旧十分有限。③角色尴尬。街居组织处于政府和居民之间，但实际上，街居倾向于政府一边，变成了政府的“脚”，被动执行市、区一级政府下派的任务。居委会的尴尬地位更加突出，居委会的群众性自治组织的地位实际上被虚化，既要承担居委会组织法的规定日常工作，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，居委会实际上变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层。因此，改变工作方式，实现社区居民的自治，则成为中国城市基层管理发展的必然要求。

2 、政府职能的转变

计划经济是以政府特别是中央政府的“无限理性”为逻辑前提，假设政府具有完备的知识、完备的信息收集和处理能力，政府呈现出“全能”特征。而市场经济则是以政府的“有限理性”为逻辑前提，认为政府不是由神而是由人所组成，与其他社会组织一样，政府组织不可能具有完备的知识、完备的信息收集和处理能力，集中于提供一般性的公共物品特别是制定社会运行的基本制度。

中国体制改革的基本思路就是要改变计划经济时期“全能型政府”管理模式，让企业自主治理，让事业单位自主治理，让家庭自主治理，让社区自主治理等等，任何一个强大的国家都需要以一个强大的自主治理的社会为基础，否则，这个国家就是脆弱的、不稳定的。政府职能的转变要求有相应的社会组织承担起原来的具体社会管理职能，而政府则变原来的直接管理为间接管理，变原来的管理为服务，逐步退出社会领域。因此，强化社区的自我教育、自我管理、自我服务、自我约束则成为政府职能转变后的必然社会结果。

二、中国现有的社区治理模式

（一）上海模式

上海在实行“两级政府、三级管理”的改革过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。

1 、社区管理系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府、三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办事处成为街道行政权力的中心。“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街到医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、监督城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政调节功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

2 、社区管理执行系统：有四个工作委员会构成。上海在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政绿化、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

3 、社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委员会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保证居民安居乐业。

（二）沈阳模式

沈阳模式将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上。在社区内创造性的设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区（管理）委员会三个社区自治的主体组织。这套制度设计在全国产生了广泛的影响，其具体内容如下：

1 、社区成员代表大会：即决策层，使社区最高的民主管理权力机构。社区成员代表由社区居民、住社区单位、团体按一定比例推荐产生。

2 、社区议事协商委员会：即议事层，使社区成员代表大会推荐产生的议事协商机构。成员由社区内有声望的知名人士、居民代表以及单位代表等人组成。主人一般由社区党组织负责人兼任、、。议事协商委员会作为社区成员代表大会闭会期间的常设的义务的工作机构，定期召开会议，行使社区民主议事、民主监督的职能。

3 、社区（管理）委员会：即执行层，是经社区成员代表大会选举产生的执行机构。社区（管理）委员会设主任、副主任及委员若干名，一般 3 —— 6 名。（管理）委员会是社区各项工作的实际组织者、实施者。

此外，沈阳模式还初步建立了由 “ 楼、院长 ” 、 “ 单元组长 ” 、居民代表、社区志愿者等组成的组织工作网络。

（三）江汉模式

这是指武汉市江汉区社区制实践的经验，它已主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位于“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（预沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法是：

1 、理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区委员会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

2 、政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区。

3 、权随责走，事随费转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益攸关的”工作时，经有关部门批准，并征的社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事，谁用钱；谁负责，谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能是，做到“有职、有权、有钱”。

4 、责任到人、监督到人。主要是指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球'”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政协调控制机制与社区自治机制结合，行政功能与自治功能互补，行政资源与社会资源整合，政府力量与社会力量互动的社区治理模式。

以上三种社区治理模式各具特点。

上海模式 属于行政型社区治理，其强大的行政力量是社会力量非常薄弱，似乎不符合现代社会发展的趋势。但是，近几年上海社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面在政府的强势推动下取得了突飞猛进的发展。为建立长效机制，上海还开展了居委会的直选工作，将行政推动的外在机制和社区发展的内在机制结合起来。

沈阳模式 回答了“社区是什么”这样一个基础性和根本性的问题。沈阳模式的最大特点是明确了社区定位，它包括社区性质定位：社区是一个以利益为纽带、以认同感和归属感为核心要素的自治共同体；社区功能定位：社区建设的出发点是发挥社区居民的自治功能；社区区域定位：“小于街道、大于居委会”，既不是上海的街道行政社区，也不是过去的居委会辖区，而是介于两者之间。社区区域定位从属于社区功能定位，区域定位和功能定位又根源于社区性质定位，三者有机地统一在一起。在三种社区治理模式中，沈阳模式最具有自治的特征，但是，如何处理行政权力仍是这一模式所面对的关键问题，并不能完全消除行政化倾向。

江汉模式 则回答了“怎样保障社区自治”的问题。江汉模式是继沈阳模式之后的又一次体制创新，其最大特色是为重塑政府组织与社区组织的关系提供了较为配套与简便易行的制度设计，它包括双方关系的界定；双方管理范围和管理权限的划分；政府管理机制的改造；政府考评制度的改造等，力图实现社区内相关组织的在协商、对话机制上的“自组织”。江汉模式在自治性上处于上海模式和沈阳模式中间，属于混合型的社会治理模式。

政府主导型模式的价值理念是群体本位主义即社会国家化，，采用的是问题——应对思路，是用色彩较浓厚，缺乏对社会发展趋势的战略考虑，因而难以解决好社区发展的长久动力问题。但该模式比较适合中国现阶段的实际情况，被广为采用。自治型模式的价值理念是个人本位主义即国家社会化，采用的是挑战——终极回应思路，符合历史发展走向，但完全从西方的理论出发，没有认识到我国的国情，自治的理想目标在目前依然缺乏推动的主体和资源。混合型模式是政府主导性和自治性的折衷，在政府推动下培育社会，在社会发展下规范政府，价值取向是自治，政府的介入是必经的过渡，随着社会的强大，政府最终将淡出社区，“被组织”让位于“自组织”。

三、对社区居民自治概念的考察

通过前面的论述可以看到，目前中国的社区居民自治更适合采用混合型模式，因此，对于社区自治的界定就建立在这一模型上。按照社区治理的混合模型，可以把 社区自治 界定为：不要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者通过面对面地协商，消除分歧，取得共识，整合资源，采取合作行为，共同治理社区公共事务的过程。这一界定强调了社区自治的“自组织性”。具体可以从以下几个方面来理解社区自治：

（一）社区自治的客体

社区自治的对象是社区公共事务，而社区公共事务是多种公共产品的组合，与社区需求和社区公共问题之间存在着高度的关联性：社区成员往往是针对社区公共问题，采取合作行动来处理公共事务，以逐步满足社区需求。

根据马斯洛德关于需求层次的理论，可以把社区需求、社区公共事务与社区公共问题的关联性用表（ 1 ）表示出来：

（二）社区自治主体

社区自治的主体是各种利益相关者。这是由社区公共事务的属性所决定的。社区公共事务是公共产品的组合，这就意味着它涉及多个权利主体之间的复杂关系。

社区自治的主体可以分为“理念主体”和“行动主体”。“ 理念主体 ”是指“自我治理”的价值理念倾向于所有的利益相关者，他们都是社区自治的主体，均拥有平等参与的权利和参与机会。“ 行动主体 ”是指实际参与某一公共事务治理过程的行动者。

一般来讲，“理念主体”要多于“行动主体”，这是因为某一项公共事务实际设计的利益相关者数量即“行动主体”，要受到空间范围、制度安排、技术条件、公民意识等多种因素的制约。

（三）社区自治的标志

根据什么标准来衡量社区自治走向成熟？这是一个理论界目前涉及较少的问题，这源于理论研究的滞后和中国社区建设处于初始阶段。

根据对社区自治内涵的界定，可以认为，社区自治成熟的标志是：（ 1 ）利益相关者习惯于通过民主协商来处理公共事务、公共问题、各种纠纷等，也就是说，民主协商已经成为社区公共生活方式和行为习惯，民主规则进入“自我修正”和“自我维系”的状态。（ 2 ）信任、合作成为社区主流价值观，也就是说，社区成员亲身体验了彼此信任与合作的价值，谁也不愿意轻易破坏彼此的信任与合作关系。

按照这两个标志所建立的社区可以看作是“完美形态”的自治社区，其实现的条件包括：（ 1 ）各种参与者都是自主的权利主体并拥有一定的资源，双方都尊重对方的权利和要球。（ 2 ）参与者之间相互信任，即每一方对对方的行为都有明确预期，彼此知道“我合作，对方也会合作，我不合作，对方也不会合作；但合作比不合作好，长期合作比短期合作好。”（ 3 ）在参与者互动的不同场所，都有参与者认同的决策规则，有的场所采用一致性决策制度，有的场所采用过半数决策制度，有的场所采用简单多数决策制度。（ 4 ）参与过程中保持着有效的激励机制，包括正面激励机制和负面激励机制。

（四）社区自治的网络结构

随着城市社区利益群体的分化，不同的利益群体（包括个人和各类组织）会在不同的空间进行互动，从而形成多元的参与网络和复杂的网络结构。如图（ 1 ）所示：

具体来讲，根据参与者集合和制度规则的不同，城市社区居民自治分为“两个层次”

和“八种参与网络”。“两个层次”：一是指邻里级网络，这是居民个体之间通过“自由结盟”而开展的自治活动；二是指组织级网络，这是居民依托相关组织而开展的自治活动。“八种参与网络”：一是邻里级网络中的四种参与网络，包括楼道网络、联系性小社团、志愿者行动、互助网络；二是组织级网络中的四种参与网络，包括社区党组织与社区自治组织之间的协商网络、社区组织与辖区单位的资源共享网络、社区组织与社区内政府服务机构的合作网络、社区组织与社会中介组织之间的协作网络。在社区自治中，社区居民应该成为独立的权利主体，享有自由结盟的权利。各种正式组织也应该成为独立的权利主体，这是各方进行面对面协商所必备的资格条件，否则，各方之间不会出现协商关系而只会出现依附关系。不论正是组织之间还是非正式组织之间均是水平式权力关系结构，是面对面协商关系结构，而不是垂直式权力关系结构。

四、社区居民自治所面临的困境及解决途径

中国的社区居民自治制度的变革与创新，是一个逐步摸索、逐渐展开、渐至成熟的过程。以时间划分，这个过程大致经历了 20 世纪 80 年代的酝酿阶段、 90 年代前期的产生阶段，以及 90 年代后期以来的成长阶段。在 20 多年的发展历程中，中国的社区自治积累了大量的经验，并取得了令人瞩目的成就。但是，一些根本性的问题始终困扰着中国的社区自治，如相关法律、制度不健全、政府性权力过强、社区居民参与不足等，这些困境在很大程度上阻碍了中国社会自治的发展和完善。

（一）政府的行政干预过强

中国现阶段的社区居民自治，更多的是一种“政府主导型的社区自治”，也就是说，在中国社区自治的初级阶段必然要有政府的介入来推动社区居民的自治，政府这只“有形的手”是启动社区走向自治的动力。行政权力延伸的程度与居民区自治程度成反比关系，即行政干预越深，居民区的自治水平越低。反过来看，居委会的自治功能越不足，政府越会介入到社区管理中来。中国现有的社区自治中居民的参与非常薄弱，居委会的自治水平较低，社区的自治走不出“居委会自治功能不足——政府强行介入——居委会更进一步依赖政府”这一怪圈。社区自治中的政府行政权力过大，阻碍了中国社会居民自治的健康发展。从现实来看，我国城市现有的管理体系仍然采取的是纵向垂直管理模式，即：市——区——街道——居委会。机构设置上，居委会被视为城市行政管理链条上的一个环节，层层下达城市管理任务，街道办事处在实际工作中也把居委会作为一个下属单位去布置工作，检查考核。如果不从根本上转变政府的职能，居委会就不可避免的偏离自治轨道。

政府对社区自治的主导作用在现阶段的中国是必不可少的，对于推动社区自治起到了极大的作用。但是，从长远来看，要建立健全完善的社区自治，必须改变政府现有的职能，改变社区居委会的行政化倾向。

1 、政府确立政府和社区的权力边界，是解决社区治理中的政府行政权力过大问题的核心。因此要明确社区自治权，建立政府组织与社区组织的合作协商机制。有学者认为，中国政府系统内部在功能上应分为三个层次：一是社区外政府立法机构（中央政府和地方政府），其主要功能是建立宪法制度，即为各类组织制定集体选择的游戏规则。二是社区外政府指导机构（中央政府和地方政府的相关职能部门），其主要功能是应用宪法制度制定地方性、行业性的集体选择规则，并指导社区利益相关者建立民主协商制度。三是社区的政府服务机构（直接介入社区公共事务的政府机构及其工作人员），其主要功能是直接在社区开展公共管理和公共服务，并与其他社会组织和居民一道共同建立集体操作规则，合作治理社区事务，共同提供社区公共产品。社区自治权包括社区工作者人事任免权、财产财务自治权、教育自治权、社区管理自治权、服务自治权、协管自治权等。具体运作可以借鉴江汉模式在处理政府组织与社区组织关系上的做法。

2 、强化社区党建

自治的发展必然要求国家权力适当退出社会，于是，国家就面临通过什么来维系与社会的关系，从而保证基层群众自治的健康、有序发展的问题。显然，在当代中国政治结构中，这个问题的最好解决途径就是运用同时维系国家与社会的党的组织，加强党在社区中的基层组织建设，强化党对社区事务的参与，在保障基层群众自治健康发展的同时，从党组织的层面上来保障国家对社会的有效协调。这样，基层民主就是在三重意义上展开的，即：党、国家与社会。在政治民主化的大目标下，围绕着基层民主，这三重政治发展可以形成一个具有深刻内在联系的景观：国家权力适度干预社会，党的基层组织强化其在基层社会的影响力和凝聚力，基层民主进而获得实质性的发展。

3 、改变居委会工作经费的来源渠道和提供方式

《城市居民委员会组织法（修订稿）》第二十六条规定：社区居委会的工作经费和来源，居委会成员的工资的范围、标准和来源，由不设区的市、、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并划拨。这样的一种经费的提供方式很容易在供、需双方产生“受人钱财，替人消灾”的错觉，这也正是居委会长期扮演政府“一条腿”角色的重要原因。实际上，国家为社区自治提供一定的经费支持，等价于政府代表全社会向社区的自治组织购买一种重要的公共物品——保证基层社会稳定。若按照“公共税收社区返还”的方式，把本地区地方税收总额的一定比例列入财政预算，由国家直接为社区居委会提供用于社区自治的基本经费和成员的工资，这样就可以有效消除地方政府与社区自治组织之间潜在的经济不平等，改变居委会对地方政府的经济依赖。

（二）社区参与不足

社区参与不足是社区居民自治所面临的有一个“瓶颈”问题。根据相关调查研究的结论显示，中国社区参与不足主要体现在两个方面：一是社区居民总体参与率不高，而且分布不均匀，表现在参与积极性不够高而且发展不平衡，老年人和学生参与较多而青壮年参与较少；二是社区参与的程度不深，参与的形式不够丰富，目标层次较低，居民在大多数情况下只是参与社区具体事物的运作，尤其是社区内所出现的临时性问题和文化娱乐性活动，而很少参与决策和管理。因而中国的社区至今尚未成为一个把居民凝聚起来的社会共同体。

城市社区居民自治参与不足的原因是多层次、多方面的。

（ 1 ）从现有的体制层面来看， ① 目前中国城市社区居民自治参与的制度化环境不够完善。中国的社区管理组织和社区自治组织的运作、社区居民对社区事务和活动的参与主要还是建立在政府的行政推动之上，政府的行政政策并没能成为相应的法规制度，无法为社区居民的自治参与提供制度框架，缺乏明晰和准确的标准，难以充分发挥居民在社区建设中本应有的主体力量。 ② 社区自治参与普遍存在着投入体制缺陷，社区资源难以充分开发利用，社区居民自治参与受到制约的情况。社区居民的参与离不开物质的支持，离不开硬件设施。而目前，大部分的社区管理组织和社区自治组织的经济力量薄弱，社区过于依赖政府投入和街道经济。从表面上看，这种稳固的经济资源投入方式保障了社区财力上的需要，但这种投入是有限的，很难适应社区进行快速、高质发展的需要，并且由于对政府投入的倚重和对开发社区志愿者财力资源的忽视，无法达到通过社区成员的奉献性参与来提高社区凝聚力的目的。

（ 2 ）从观念与行为模式层面上来看， ①原有的“单位参与意识”在很大的程度上影响了居民“社区自治参与意识”的形成与塑造。虽然随着市场经济体制的逐步确立，“单位制”已经走向了解体，但是由于人们的思维惯性和制度在某种程度上“路径依赖”，使人们无法完全消除对“单位”的依赖，人们无论在观念上还是在行为上依然更习惯于“单位意识”和“单位参与”，社区自治参与意识的全面形成还有待时日。②社区的行政化运作方式使得社区居民无法形成社区自治参与观念，同时，老一套的工作方法、内容不能满足居民个性化、多元化的需求，造成社区居民自治参与热情不高。

（ 3 ）从社区居民的现代生活特征来看，大量人口的高速流动是现代社会的主要特征之一，在大规模的城市建设和城市改造中，城市居民的搬迁和流动加剧，与原社区中的“老邻居”相分离，人们总是生活在一个陌生的环境中。同时单元化的住宅模式从客观上不允许社区居民之间能够有广泛而频繁的交往，形成了“老死不相往来”的状况。另一方面，城市居民的社会资本主要是在社区外的组织中获得的，他们的主要互动场所不再社区内，社区只是其休息的地方，他们内有实践和精力参与社区事务。并且在同一社区内，居民异质性高，在职业、来源、经历、价值观念、人口素质、生活方式上有很大差别。现代城市社区的这些特定的生活特征对于形成居民的社区归属感和培养自觉主动的社区参与意识在客观上产生了障碍和困难。

针对社区参与不足的困境，可以从以下几个发面入手，以期得到解决。

（ 1 ）建立不同的参与模式。社区自治组织可以根据实际情况建立不同层次的社区参与模式，在政策和行动上对社区居民的不同的参与方式给予支持，鼓励、诱导和保障每个居民从自己需要和特点出发，自主地选择不同的自治参与的途径、深度、范围。

（ 2 ）坚持社区需求本位的原则。所谓社区需求本为原则，也就是社区居委会必须从政府行政事务的承担者转变为居民权利的代言人和维护者，从社区的客观实际出发，把解决本社区各类成员尤其是大多数社区居民实际需要放在首位，把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区建设的工作重点。由于解决这些问题符合绝大多数社区居民的共同需求和共同利益，可以使他们得到切实的利益，从而势必调动社区居民参与社区自治的积极性。。

（ 3 ）培育社区意识。在社区自治中，浓厚的社区意识至关重要，同一社区居民由于共同的社区意识而被凝聚在一起，则会出于对本社区的强烈关注而积极参与社区事务的管理。完善社区的公共设施，如社区图书馆、社区体育馆、公园、文化娱乐设施等为社区居民定期举行公共交往活动提供场所，可以有益于社区意识的培养，在相互交往中人们可以自动调节自己的观念与行动，与别人形成共识和一致。

（ 4 ）大力发展非营利组织、民间团体。在社区建设中，政府、居委会等组织的作用始终是有限的，很难满足居民参与社区活动的组织化要求。社区的非营利组织、民间团体的培育和发展有利于加强社区成员的沟通，把居民的各种利益整合起来，形成合力，增强居民参与的效能，以此来激发社区成员的参与热情。居民通过参加社团活动，还能够培养平等主义的意识，形成相互合作的契约主义精神，增强公民自治能力。

（ 5 ）对社区居民可以实行“选择性”的激励机制。激励机制不仅包括正面的奖励，也包括负面的惩罚。在社区内实行不同形式的激励方式，可以对积极参与社区建设的居民给予物质、精神上的奖励，而对于抵制社区参与的居民做以适当的惩罚，在一定程度上能够加强社区居民的自治性。